养老不能“头痛医头、脚痛医脚” | 全国人大常委会委员郑功成建议：加快制定一部养老服务法

今年全国两会上，全国人大常委会委员、全国人大代表郑功成与30多位全国人大代表联名提出了“关于加快制定养老服务法的议案”。

作为中国社会保障学会会长、中国人民大学教授的郑功成，社会保障、养老等问题一直是他最深切的关注，在他看来，我国人口老龄化进程，正以全世界最大规模、最快速度在加深。

截至2021年年底，我国65岁及以上老年人占总人口之比达14.2%，较2000年的7%翻了一番，标志着我国从轻度老龄社会进入了中度老龄社会。与此同时，我国家庭户均人数已由2000年的3.44下降为2020年的2.62，老年人口独居、空巢比例明显提升。这意味着，全社会对社会化的养老服务需求迅速高涨，这使得解决老年人的基本养老服务问题成为紧迫的现实需要。

郑功成带领的课题组在调研中发现，目前我国养老服务的发展情况并不理想，存在着服务供给总量不足、结构不合理、服务质量不高等现实问题，居家老人的需求无法得到满足。他指出，要解决上述问题，加快制定一部国家层级的养老服务法十分必要。

郑功成分析，现行政策多体现政府“保基本”的底线责任，这个底线责任主要是满足特殊困难老年人（即原农村五保户和城镇孤寡老年人）的服务需求，在实际操作中，由于老年人权益保障法中对“特困”“优先保障”等欠缺具体解释，这就变成了“一刀切”，即年满60岁的上述老年人可以享受相应的待遇，这种完全以年龄为依据的待遇实际上与需求存在脱节，因为部分低龄“特困”老年人并不需要养老服务，而不在“特困”老年人范畴的失能半失能老年人，即使陷入生活困境也无法获得相应的养老服务。因此，我国亟待通过立法明确“老年人在什么条件下，可经过什么程序，得到什么养老服务”，以确保真正有需要者能够获得相应的服务。

同时，养老服务机构的权益也不明确，一方面用地、登记备案、建设运营、退出机制等都需要通过具体的规定加以约束，另一方面养老机构在资金投入、税收优惠、应急与保险、纠纷处理和法律援助等方面的权益又未明确，这就让养老机构的可持续运营面临阻碍，难以连锁化发展。

郑功成注意到，尽管2019年建立了养老服务部际联席会议制度，但在实践中，各部门基于各自利益出发，遇到问题“头痛医头、脚痛医脚”，“补丁式”的政策制定模式不利于养老服务制度的统一。因此，养老服务行为及其监管体系等亟待法律规范。

课题组在调研中还发现，农村养老服务的短板亟待依法补齐。根据第七次全国人口普查数据，我国人口老龄化城乡倒置现象进一步加剧，农村人口老龄化高达23.81%，远高于城市的15.82%。而农村养老又面临着年轻劳动力外流、空巢独居老人没有养老服务的困境，农村老年人居住分散的情况和养老服务的人力短缺尤其需要重视。

养老服务产业发展的前提，应该是以老年人的意愿为前提，以老年人的真实需求为基本依据，以提供相应的养老服务来确保老年人不因年龄渐高、生活自理能力下降而导致生活质量大幅度下降或者成为家属的沉重负担，进而实现老年人福利不断增长。正因为养老主体责任边界一直不清晰，在养老服务业发展的过程中，出现了养老地产、老年旅游等产业化项目，由于没有统一的规范，包括康复、医疗、护理、住房、教育、就业、老年用品等商品和服务均被纳入养老服务行业中，但最基本的养老服务内容却并未得到较好的规范与重视。

养老服务立法滞后导致了一系列不良效应。郑功成认为，从国家层级制定一部统一的法制规范，可从法治层面解决各地自行其是的问题，体现制度安排的统一性与公平性。

“加快我国养老服务立法势在必行。”郑功成说，目前在国家层级，中央已经明确将积极应对人口老龄化上升为国家战略，建立普惠性基本养老服务制度是“十四五”规划的重要目标任务；在地方，已经有10多个省市制定了养老服务的地方性法规，这些都表明加快发展养老服务业并使之尽早步入法治化轨道已成为社会共识。目前的关键是需要统筹规划我国养老服务业发展的目标、政策框架，同时分层分类、分区域制定具体政策，而这需要有法律作为依据才能赋权明责，进而才能有效地推进。

据悉，目前，中国社会保障学会在深入调研的基础上起草了《中华人民共和国养老服务法专家建议稿》。郑功成表示，制定养老服务法的基本条件已经具备，应当将其明确纳入第十四届全国人大的立法规划并尽快正式启动立法程序，“期望能够在2024年制定一部高质量的养老服务法并付诸实施。”